Miseren i Miljøstyrelsen – og systemfejlen

Hvis arbejdet med at forbedre på miljøtilstanden i Danmark skal fungere bedre – og når man interviewer politikere om spørgsmålet, tør ingen benægte det – er det ikke nok at udpege skurke. Så risikerer systemfejlene at køre videre. Miljøstyrelsens elendighed er et ekstremt eksempel på en systemfejl der har udviklet sig i det politisk-administrative system i Danmark

Af Peter Harder, professor emeritus, KU

Sagen om tilladelse til udledninger fra industri og landbrug, der skader havmiljøet, er en aktuel illustration. Forløbet er grundigt belyst i dagbladet Information (27/5). Det fremgår tydeligt, at Miljøstyrelsen godt vidste, at den var gal – man mente ikke, der var sagligt og juridisk grundlag for at give de tilladelser, det drejede sig om – men reaktionen var at bede om politisk hjælp til at gøre det muligt alligevel. Og så gik man i gang med en stribe manøvrer, der endte med, at tilladelserne blev givet.

(Elementet med at flytte målepunkterne har en lige linje tilbage til dengang Lars Løkke-regeringen adresserede den ulovligt høje luftforurening ved at flytte målingen længere væk fra forureningen).

Hvordan kan en sådan praksis foregå i en nation, der ynder at fremstille sig selv som et grønt foregangsland?

Det er en kompliceret historie. Indtil 2001 opfattede Miljøstyrelsen sin opgave som den både at pege på handlemuligheder for at udvikle miljøbeskyttelsen og således levere input til den politiske proces, og at administrere i overensstemmelse med de miljøbeskyttelsesbestemmelser, der var gældende. Medarbejderne så det som deres opgave at være det saglige grundlag under beskyttelsen af miljøet. Departementet (ministeriets ledelse) var ganske lille, og den drivende kraft var fagfolkene i styrelserne.

Anders Fogh Rasmussen opfattede dette system som Svend Aukens imperium og satte (via en stribe Venstre-miljøministre) en effektiv stopper for denne virksomhed. Sten Gade gik af som direktør for styrelsen, fordi han ikke mente at kunne løse sine opgaver under de nye arbejdsbetingelser, men processen fortsatte ubønhørligt, og på et tidspunkt blev miljøministeriet parodisk nok slået sammen med Fødevareministeriet (læs Landbrugsministeriet).

Slutstenen på denne nedtur var da Esben Lunde Larsen som miljø- og fødevareminister gennemførte en udflytning af Miljøstyrelsen (som han var blevet uvenner med), hvilket betød at de fleste gamle medarbejdere sagde op. Miljøstyrelsen (nu befolket af nye og uprøvede medarbejdere) skulle herefter kun beskæftige sig med drift, altså administrere efter gældende bestemmelser uden at driste sig til selv at få nogen som helst ideer om, hvordan man kunne beskytte miljøet. Esben Lunde Larsen blev flere gange taget i at lave numre og endte med at måtte forlade dansk politik, men det ændrede ikke noget på Miljøstyrelsens situation.

”Der er et klart politisk ansvar, men det ligger højere i systemet og afspejles i beslutningen fra 2015, indført af Troels Lund Poulsen som erhvervsminister, om ’minimums-implementering’ af EU’s miljøbestemmelser.  Det er næppe paranoidt at antage, at fastholdelsen af dette princip er noget, der er indgået i de 42 dages forhandlinger forud for dannelsen af den nuværende flertalsregering”

Men hvad med ministeriets ledelse – departementscheferne? Skulle de heller ikke få nogen ideer? Nej, helst ikke – for sideløbende med denne udvikling skete der en ændring i politikernes forventningerne til topembedsmænd. Denne ændring havde to sider, en politisk og an administrativ. Den politiske side var, at ledernes første pligt blev at være politisk lydhøre (som det hed). Den administrative del var, at ledelse blev adskilt fra indsigt i sagsområdet – ledelse blev en profession i sig selv. Talløse stillingsopslag er siden da afsluttet med formuleringer a la ’Viden om sagsområdet er ikke en forudsætning – men det er vigtigt at man har erfaring med at arbejde i en politisk styret organisation’. (En nærmere redegørelse for denne udvikling kan findes i Ledelse på afveje – når magt og indsigt skilles ad (Loft & Harder, Gad 2021).

De to ændringer passede sammen som hånd i handske: Departementschefen skulle ikke længere se sig selv som den øverste faglige ansvarlige for grundlaget for politiske beslutninger – men som den der skulle fortælle ministeriets ansatte, hvad ministeren ønskede (og overtale dem til at gøre det) – og det er jo nemmere, hvis ledere ikke er bebyrdet med for meget viden om ministeriets faglige område. Beslutningerne kan køres gnidningsløst igennem oppefra uden uønsket faglig og juridisk indgriben.

Landbrugspakken var et mønstereksempel på denne praksis: embedsmændene formulerede en beskrivelse af dens konsekvenser under overskriften ’Grønt plus i alle årene’, som der ikke var dækning for i det beslutningsgrundlag, de havde fået fra eksperterne, og ud fra den beskrivelse fik pakken et flertal i Folketinget – og kun de konservatives utilpashed over at være blevet narret betød at forløbet endte med at Venstreministeren (Eva Kjer Hansen) måtte gå af.

Siden er Miljøministeriet blevet udskilt fra Fødevareministeriet, og mange havde håbet – understøttet af mange fromme erklæringer fra politikere (inklusive Venstre-folk) om at miljøet igen skulle højere op på dagsordenen – at Miljøstyrelsen igen ville kunne få en rolle som saglig rygrad i miljøpolitikken. To sager fra det sidste år viser at det ikke er sket: Sagen om olieforureningen ved Stigsnæs (der er forklædt som ’genindvinding’, selvom det kun er 2,5 %, der genindvindes, mens resten hældes ud), og nu sagen om udledningstilladelserne til bl.a. Cheminova og andre industrier. Miljøstyrelsen har i begge tilfælde fastholdt en praksis, som efter juridiske eksperters opfattelse ikke blot er ulovlig, men klart ulovlig.

”Centraladministrationen i Danmark er alvorligt svækket, når det drejer sig om det saglige grundlag for beslutningerne. Det kan ikke være meningen at embedsværket rutinemæssigt fastholder en administration, som er åbenbart fagligt og juridisk problematisk”

Hvorfor er der intet sket?

Det er for simpelt at placere ansvaret hos enkeltpersoner (som stakkels Magnus Heunicke). Der er et klart politisk ansvar, men det ligger højere i systemet og afspejles i beslutningen fra 2015, indført af Troels Lund Poulsen som erhvervsminister, om ’minimums-implementering’ af EU’s miljøbestemmelser.  Det er næppe paranoidt at antage, at fastholdelsen af dette princip er noget, der er indgået i de 42 dages forhandlinger forud for dannelsen af den nuværende flertalsregering. Oppositionen i Folketinget har prøvet at få dette princip omstødt, men indtil videre uden held.

Men ud over det politiske er der også en systemfejl, som har at gøre med den nye og farlige alliance mellem politisk lydhørhed og nedtoningen af det faglige grundlag for beslutningerne. Det kan anskueliggøres ved en sammenligning med systemet i Sverige. Her har styrelserne et langt større selvstændigt ansvar, og politikerne kan som udgangspunkt ikke presse ønskede, men usaglige beslutninger igennem systemet.

Jeg siger ikke, at man skal overtage det svenske system, men som også Dybvad-udvalget har fremhævet, så er centraladministrationen i Danmark alvorligt svækket, når det drejer sig om det saglige grundlag for beslutningerne. Det kan ikke være meningen at embedsværket rutinemæssigt fastholder en administration, som er åbenbart fagligt og juridisk problematisk. Miljøstyrelsen nævner i sit svar til dagbladet ’Information’ 27.5 begrebet ’procesrisiko’, hvilket oversat til dansk betyder, at man gør noget som formodentlig er ulovligt, men håber på at slippe godt fra det.

Derfor rummer sagsanlæg mod Miljøstyrelsen en chance for at få gjort op ikke blot med konkrete misforhold, men et bidrag til at få adresseret de generelle problemer i dansk centraladministration anno 2024, som de afspejler.

Med Esben Lunde Larsen (V) som fødevare- og miljøminister dalede ministeriets troværdighed til det absolutte nulpunkt. Departementet forsøgte at råde bod på mistilliden, men forgæves. Læs her om den store troværdighedsdag 3. november 2017, hvor det blev afholdt en personaledag med titlen ”Troværdighed – fokusområde som led i Miljø- og Fødevareministeriets koncernfælles strategiske grundlag.” Deltagerne var de ansatte i departementet, og i alt 196 embedsfolk deltog.

Lunde Larsens store ”troværdighedsdag”

Bannerbillede: Møgsagerne hober sig op i Miljøstyrelsen. Foto: Frederik Marcher Hansen